1.1研究進展
依據市場屬性，生態(tài)產品可分為純公共性生態(tài)產品、準公共生態(tài)產品、經營性生態(tài)產品三種類型。純公共性生態(tài)產品具有非競爭性和非排他性特征，主要包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、物種保育等生態(tài)調節(jié)服務，對于維持自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性至關重要，但一般較難實現市場交易。準公共性生態(tài)產品具有有限的競爭性和非排他性特征，需要通過制度設計及開發(fā)經營形成經營性產品，包括基于固碳、水質凈化等初級生態(tài)產品開發(fā)的生態(tài)資源權益產品，公共濕地、公共林地等公共資源性產品，以國家公園為主體的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產及其蘊含的休閑旅游、自然景觀、美學體驗等。經營性生態(tài)產品是人類勞動參與度最高的生態(tài)產品，可直接參與市場交易，主要包括生態(tài)農、林、牧、漁、中草藥產品，生態(tài)能源產品及通過延伸生態(tài)產品產業(yè)鏈生產的生態(tài)有機食品，工業(yè)品及文化產品等，還包括通過生態(tài)旅游、休閑農業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等生態(tài)產業(yè)化形成的經營性服務。
生態(tài)產品本身具有多樣性、復雜性特征，同時不同市場屬性的生態(tài)產品也有著不同的價值實現路徑。在地方實踐中，打通生態(tài)產品價值市場化實現路徑是一項復雜的系統(tǒng)工作，涉及土地利用、產業(yè)開發(fā)、環(huán)保投資、權益交易、金融創(chuàng)新等相關政策機制的協(xié)調與統(tǒng)一?，F階段存在的問題主要包括：
（1）生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢的政策機制尚不完善，目前僅初步探索了生態(tài)產品價值核算、生態(tài)保護補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償政策制度等；
（2）生態(tài)產品自身“難度量、難抵押、難交易、難變現”，轉化能力明顯偏弱；
（3）生態(tài)環(huán)境保護總體投入不足，資金缺口較大，社會資本和金融機構因項目缺乏投資回報機制，難以參與到生態(tài)環(huán)境保護治理中。在此背景下，迫切需要一種有效的模式，能夠將政府統(tǒng)籌施策與市場配置資源高效統(tǒng)一、精準投入，實現生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產品相關產業(yè)開發(fā)一體化實施，帶動相關企業(yè)、金融機構等多元參與生態(tài)產品開發(fā)經營。EOD模式就是在生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)項目層面探索生態(tài)產品價值實現機制的模式之一。
“生態(tài)導向”最早由美國學者霍納蔡夫斯基在1999年提出，是從“生態(tài)優(yōu)化”強調單純“保護”向利用生態(tài)來引導區(qū)域開發(fā)的“生態(tài)導向”方向發(fā)展。世界上諸多國家和地區(qū)也在積極探索EOD模式的城市規(guī)劃與建設，如新加坡、美國波特蘭都市區(qū)等。我國學者辛璐等、王子婧等分析了EOD的理論、演進及內涵特征等，認為EOD模式的核心在于將生態(tài)環(huán)境保護帶來的外部經濟性（周邊資源的溢價増值）內部化，能夠解決城鄉(xiāng)建設、經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，有利于實現人與自然的和諧統(tǒng)一。周蘭萍和張留雨、王天義、李若鵬等探討了EOD推動綠色投資的相關情況，提出EOD模式可以推動我國基礎設施投資朝著綠色低碳、高質量、可持續(xù)發(fā)展的方向穩(wěn)健前行，最終實現生態(tài)治理和經濟社會的融合發(fā)展。逯元堂等研究了EOD模式實施要義，從項目策劃、項目運作、資金籌措、收益平衡和項目績效等方面提出了EOD項目實施的路徑和建議。袁宏川等運用博弈論、云模型初步構建了EOD項目風險評價體系。
表1 ：生態(tài)環(huán)境治理項目實施模式演進過程
1.2演進過程
隨著我國生態(tài)產品理論與實踐的不斷發(fā)展演進，EOD模式的內涵拓展延伸為創(chuàng)新性的項目組織實施方式，并在國家高位推動下由理念研究逐步走向試點實踐。生態(tài)環(huán)境部提出EOD模式就是通過生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)項目組合開發(fā)、統(tǒng)籌推進，通過改善生態(tài)環(huán)境質量，提升區(qū)域發(fā)展品質，將生態(tài)產品價值釋放到片區(qū)開發(fā)、生態(tài)農業(yè)、文旅康養(yǎng)等關聯產業(yè)，實現產業(yè)增值溢價，以產業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，是生態(tài)產品價值實現機制的重要組成部分。本研究認為EOD模式順應了發(fā)展需求，在國家推動與地方實踐的基礎上，推廣條件逐漸成熟，將成為區(qū)域推動生態(tài)產品價值實現市場化轉化的重要舉措之一，在生態(tài)環(huán)境保護與綠色經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。
我國生態(tài)環(huán)境治理走過了近50年歷程，根據生態(tài)環(huán)境治理重點內容的不同，可將生態(tài)環(huán)境治理分為三個階段。不同階段生態(tài)環(huán)境治理成本內部化方式的不同，形成了與之配套的環(huán)境經濟政策及項目組織實施模式，如表1所示。第一階段是以工業(yè)污染治理、生活污水垃圾處理等為主的污染末端治理階段。以誰污染、誰治理為原則，污染治理投入納入企業(yè)經營成本，工程總承包（EPC）成為項目實施的主要模式。第二階段是以黑臭水體治理、污染場地與農田修復等為主的生態(tài)環(huán)境質量改善階段。以誰受益、誰付費為原則，環(huán)保基礎設施投入依靠使用者付費和政府補貼，特許經營、政府和社會資本合作（PPP）等模式得到應用推廣?，F階段為第三階段，是以生態(tài)修復、生物多樣性保護、碳達峰、碳中和等為主的人與自然和諧共生階段。以誰開發(fā)、誰保護為原則，探索將生態(tài)環(huán)境保護治理投資納入區(qū)域開發(fā)經營成本，EOD模式應運而生。
1.3實踐情況
目前，各地在EOD項目組織實施方面開展了實踐探索。通過生態(tài)環(huán)境治理實現生態(tài)產品價值保值增值，并通過開發(fā)經營生態(tài)農業(yè)、文旅康養(yǎng)、商業(yè)地產等關聯產業(yè)，將生態(tài)產品價值轉化為經濟效益，推動區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。如成都錦江流域綜合治理、薊運河水系治理、永定河流域治理等。2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯合發(fā)文，同意36個地方政府和企業(yè)依托項目開展第一批EOD試點工作。截止到2021年底，國家開發(fā)銀行按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則，對重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個試點項目予以傾斜支持，累計授信519億元，實現發(fā)放貸款121億元。根據36個試點項目情況，生態(tài)環(huán)境保護治理內容涉及城鎮(zhèn)污水處理及配套管網建設、河湖生態(tài)保護治理、黑臭水體治理與修復、農村人居環(huán)境整治、礦山修復與濕地建設等。通過上述生態(tài)環(huán)境保護治理，區(qū)域生態(tài)產品在供給服務、調節(jié)服務、文化服務等方面的價值得到提升，并通過生態(tài)農業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)權益、文旅康養(yǎng)、片區(qū)開發(fā)等關聯產業(yè)的開發(fā)經營實現價值轉化，新產業(yè)、新業(yè)態(tài)得到培育和發(fā)展，產業(yè)收益反哺投入生態(tài)環(huán)境保護治理的良性機制得以確立。同時，試點項目在財政資金獎補、多元生態(tài)補償、政府專項債券、集體建設用地入市、政策性基金股權投資等方面積極探索新政策、新機制，促進形成財政金融等多措并舉、協(xié)同支持生態(tài)環(huán)境治理的新格局，如圖1所示。
圖1：EOD模式生態(tài)產品價值轉化路徑及創(chuàng)新機制
總結試點項目經驗，EOD項目實施路徑的四個主要環(huán)節(jié)為：一是保護優(yōu)先，切實解決突出的生態(tài)環(huán)境問題；二是因地制宜，結合地區(qū)實際合理、有序地發(fā)展關聯產業(yè)；三是系統(tǒng)推進，政府和市場協(xié)同發(fā)力；四是破解瓶頸，探索新機制新舉措推動生態(tài)產品價值實現。
2.1 堅持理念：保護優(yōu)先，綠色發(fā)展
EOD項目策劃與實施須堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，首要任務是解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，增值自然資本，厚植生態(tài)產品價值，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。第一批36個試點項目涉及的生態(tài)環(huán)境保護治理內容包括水環(huán)境綜合整治、固體廢物處理處置、農村人居環(huán)境整治、礦山修復、荒漠化治理、城市環(huán)境綜合整治等。其中，水環(huán)境綜合治理類項目數量最多，占試點項目環(huán)境治理類項目總數的45%，主要原因是現階段水環(huán)境質量改善后關聯的土地利用、文旅康養(yǎng)等產業(yè)增值，地產類項目收益相對較好，有利于對生態(tài)環(huán)境治理投入的反哺，生態(tài)產品價值市場化轉化路徑和方式相對較為成熟。由此可見，生態(tài)產品是自然資源的產物，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)產品價值實現的基礎，EOD項目的策劃應充分結合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的需求與生態(tài)資源的特色優(yōu)勢，識別具有實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高、對關聯產業(yè)具有較強的價值溢出特點的生態(tài)環(huán)境保護與修復項目，以及與生態(tài)環(huán)境關聯度高、經濟發(fā)展帶動力強、項目收益好的產業(yè)開發(fā)項目，合理確定項目實施邊界和目標要求，開展項目謀劃和頂層設計，明確項目投資規(guī)模、建設內容、技術路線等。
2.2 產業(yè)融合：因地制宜，合理開發(fā)
根據生態(tài)環(huán)境質量的改善對關聯產業(yè)或區(qū)域開發(fā)發(fā)揮的價值提升作用，EOD項目策劃中應因地制宜地選擇適宜當地發(fā)展相關產業(yè)及相關權益交易，促進生態(tài)環(huán)境質量改善與提升產生的生態(tài)價值轉換為經濟價值。結合試點工作，EOD項目中生態(tài)價值轉換為經濟價值的路徑主要包括四類：
（1）關聯產業(yè)形成價值，通過提升周邊生態(tài)環(huán)境質量，帶動區(qū)域關聯產業(yè)等發(fā)展從而形成相關經營收益。如依托潔凈的水源、清潔的空氣、適宜的氣候等自然本底條件，適度發(fā)展數字經濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產業(yè)；依托優(yōu)美的自然風光、歷史文化遺存、中醫(yī)藥資源稟賦，引進社會資本，打造文旅休閑、醫(yī)療保健、養(yǎng)老養(yǎng)生等多元業(yè)態(tài)發(fā)展。
（2）依托修復的土地進行產業(yè)開發(fā)獲得收益。如對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法、依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地從事生態(tài)產業(yè)開發(fā)而獲取收益。
（3）生態(tài)資源的權益交易形成的收益價值，如通過生態(tài)環(huán)境治理，獲得集體建設用地交易收益、生態(tài)林建設指標、能源資源配額指標等；通過碳匯增量、排污權、用能權等資源權益指標交易的方式，獲得相關收益等。
（4）生態(tài)補償收益，主要依據生態(tài)保護補償制度，獲得中央和省級財政參照生態(tài)產品價值核算結果、生態(tài)保護紅線面積等因素分配的資金，以及生態(tài)產品供給地從受益地按照自愿協(xié)商原則獲得的橫向生態(tài)保護補償資金等。
2.3 系統(tǒng)推進：政府主導，市場運作
EOD項目內容既涉及公益類、準經營類的生態(tài)環(huán)境治理內容，又涉及產業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等經營類項目，復雜性強，涉及面廣，需政府和市場協(xié)同發(fā)力，建立政府主導有力、社會參與有序、市場調節(jié)有效的運行機制，整合資源、多措并舉，打通生態(tài)產品價值的實現路徑，如圖2所示。政府注重發(fā)揮其在項目捆綁、資源搭配、制度設計、特許經營、資金獎補、績效考核和營造氛圍等方面的主導作用。一是強化項目系統(tǒng)謀劃和頂層設計，合理確定項目實施邊界和目標要求，明確部門分工與合作，確保EOD項目規(guī)劃—建設—運營一體化實施、整體統(tǒng)籌推進。二是對EOD各子項目的審批、建設、運營、績效考核履行監(jiān)管職責，確保EOD項目實現公益部分預期成效目標。三是為項目實施合理配置資源，結合實際綜合運用專項資金、PPP、特許經營等政策支持EOD項目實施，推動建立EOD模式下生態(tài)產品價值實現的核算、定價、調價與績效考核機制，探索開展區(qū)域GDP與GEP增量統(tǒng)計與獎補。同時，EOD模式本質上是市場化的項目運作方式，應充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體活力，提供投—建—管—運等系統(tǒng)解決方案，并不斷拓展延伸產業(yè)鏈、價值鏈，探索新技術、新工藝、新模式，提高保護修復與開發(fā)經營效率，推動區(qū)域關聯產業(yè)發(fā)展，實現生態(tài)產品價值的高效轉化。
